@Lanta, @sarabiemme Riduzione di benefici in favore di pensionati del settore pubblico: irricevibilità
CORTE EUROPEA DEI DIRITTI DELL’UOMO SECONDA SEZIONE DECISIONE
Ricorsi nn. 62235/12 e 57725/12 António Augusto DA CONCEIÇÃO MATEUS contro Portogallo
e Lino Jesus SANTOS JANUÁRIO contro Portogallo
La Corte europea dei diritti dell’uomo (Seconda Sezione), riunita l’8 ottobre 2013 in una Camera composta da:
Guido Raimondi, Presidente, Peer Lorenzen,
Dragoljub Popović,
András Sajó,
Nebojša Vučinić,
Paulo Pinto de Albuquerque, Helen Keller, giudici,
e da Stanley Naismith, cancelliere di sezione,
Visti i ricorsi sopra menzionati, proposti rispettivamente il 10 settembre 2012 e il 27 agosto 2012,
Dopo aver deliberato, pronuncia la seguente decisione:
IN FATTO
- Il ricorrente della prima causa, Sig. António Augusto da Conceição Mateus, è un cittadino portoghese nato nel 1939, e vive ad Aveiras de Baixo.
- Il ricorrente della seconda causa, Sig. Lino Jesus Santos Januário, è un cittadino portoghese nato nel 1940, e vive ad Almeirim.
A. Le circostanze del caso di specie
- Entrambi i ricorrenti sono pensionati aventi diritto a ricevere prestazioni previdenziali in base al regime pensionistico del settore pubblico in vigore fino al 1° gennaio 2006. Tali prestazioni comprendono sussidi feriali e natalizi (subsídio de férias e subsídio de Natal), corrispondenti a una tredicesima e a una quattordicesima mensilità della pensione e generalmente sono corrisposti rispettivamente nei mesi di luglio e di dicembre di ogni anno.
- Nell’aprile del 2011 il Portogallo chiese assistenza finanziaria all’Unione europea (UE), agli Stati Membri della zona euro e al Fondo Monetario internazionale (FMI). Nel maggio del 2011 fu negoziato un programma di aggiustamento economico tra le autorità portoghesi e dei funzionari della Commissione europea, della Banca centrale europea (BCE) e del Fondo monetario internazionale (FMI), che comprendeva un pacchetto di finanziamento congiunto pari a 78 miliardi di euro (EUR) (EUR 26 miliardi dal Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria, EUR 26 miliardi dalla European Financial Stability Facility e circa EUR 26 miliardi dal FMI). L’accordo sul programma fu adottato formalmente il 17 maggio 2011 nel corso dell’incontro Eurogruppo/ECOFIN a Bruxelles, durante il quale il governo portoghese firmò un Memorandum d’intesa su condizioni specifiche di politica economica (MeI) con l’UE, la BCE e il FMI e successivamente due documenti connessi: il Memorandum tecnico d’intesa e l’Accordo sul prestito.
Il MeI fissava le politiche economiche e sociali, comprese le misure fiscali e previdenziali, che il Portogallo avrebbe dovuto attuare per la durata del programma (2011-2014) al fine di migliorare la sua situazione finanziaria e ricevere un aiuto finanziario dall’UE.
Il MeI stabiliva, inter alia, che il Portogallo avrebbe dovuto:
“(…) 1.11 Ridurre le pensioni superiori a EUR 1.500 in funzione delle aliquote progressive applicate ai salari del settore pubblico a partire dal gennaio 2011, con l’obiettivo di ottenere risparmi pari ad almeno EUR 445 milioni.
1.12 Sospendere l’applicazione di norme di indicizzazione delle pensioni e congelare le pensioni, eccetto quelle più basse, nel 2012.”
- Il 30 dicembre 2011, la Gazzetta ufficiale (Diário da República) pubblicò la Legge n. 64-B/2011 sul bilancio statale (Lei do Orçamento de Estado para 2012, di seguito “la Legge sul bilancio statale del 2012”), ideata principalmente per attuare il MeI.
- Ai sensi dell’articolo 25 della Legge sul bilancio statale, i sussidi feriali e natalizi o le prestazioni equivalenti da corrispondere alle categorie di pensionati del regime del settore pubblico, cui appartenevano i ricorrenti (aposentados e reformados), sarebbero stati ridotti. Queste disposizioni sarebbero state applicate per la durata del Programma di assistenza economica e finanziaria. I pensionati che ricevevano un importo compreso tra EUR 600 ed EUR 1.100 avrebbero visto una riduzione dei loro sussidi feriali e natalizi calcolata in base alla seguente formula: 1.320 – (1,2 x la pensione mensile). Tali riduzioni sarebbero state applicabili a partire dal 2012.
- Con l’entrata in vigore della Legge sul bilancio statale del 2012, il primo ricorrente, la cui pensione mensile ammontava a EUR 722,87, vide una riduzione di EUR 551.20 sia nei sussidi feriali sia in quelli natalizi, per una perdita complessiva pari a EUR 1.102,40 nel 2012. Il secondo ricorrente, la cui pensione mensile ammontava a EUR 910,92, vide una riduzione di EUR 684,02, per una perdita complessiva pari a EUR 1.368,04 nel 2012. Queste perdite complessive ammontarono al 10,8% e al 10,7% del totale dei rispettivi redditi da pensione annuali dei ricorrenti, compresi i sussidi feriali e natalizi.
- Il 19 gennaio 2012, un gruppo di parlamentari portoghesi impugnò la costituzionalità degli articoli 21 e 25 della Legge sul bilancio statale del 2012 davanti alla Corte costituzionale, in quanto tali disposizioni violavano il principio di uguaglianza e il diritto alla previdenza sociale. L’articolo 21 riguardava tagli analoghi per altre categorie di persone.
- In una decisione del 5 luglio 2012 la Corte costituzionale ritenne che la riduzione del pagamento dei sussidi feriali e natalizi a entrambe le categorie di pensionati del regime del settore pubblico, prevista dall’articolo 25 della Legge sul bilancio statale del 2012, violasse il principio di “uguaglianza proporzionale” e fosse pertanto incostituzionale. Tuttavia, dato che il bilancio del 2012 era già in uno stadio di attuazione avanzato e sarebbe stato pertanto impossibile per il Portogallo ideare delle misure alternative per rispettare i suoi obiettivi di bilancio e garantirsi l’aiuto finanziario da parte dei suoi mutuanti, che corrispondeva a “un interesse pubblico eccezionalmente importante”, la Corte costituzionale decise che la sua decisione non avrebbe dovuto produrre effetti nel 2012. In pratica, ciò significava che nel 2012 i tagli potevano essere attuati.
- In data ignota, il primo ricorrente propose ricorso davanti alla Corte costituzionale contestando la costituzionalità della riduzione dei suoi sussidi feriali e natalizi. Il 3 aprile 2013, la Corte costituzionale trasmise una nota al primo ricorrente facendo riferimento alla sua decisione del 5 luglio 2012.
B. Il diritto e la prassi interni pertinenti
- La Costituzione della Repubblica portoghese:
Articolo 13 Principio di uguaglianza
“1. Tutti i cittadini hanno la stessa dignità sociale e sono uguali davanti alla legge.
Articolo 282
Effetti della dichiarazione di incostituzionalità o di illegittimità
1.La dichiarazione di incostituzionalità o di illegittimità avente forza obbligatoria generale produce effetti a partire dalla data in cui la norma dichiarata incostituzionale o illegittima è entrata in vigore, e determina il ripristino delle norme che essa può aver abrogato.
- Tuttavia, in caso di incostituzionalità o di illegittimità dovuta a violazione di una norma costituzionale o legislativa posteriore, tale dichiarazione produrrà effetti solo a partire dalla data di entrata in vigore di quest’ultima.
- Quando lo richiedono la certezza del diritto, motivi di equità o un interesse pubblico eccezionalmente importante, che dovrà essere motivato, la Corte costituzionale può ordinare che gli effetti della [dichiarazione di] incostituzionalità o di illegittimità di una norma abbiano una portata più limitata di quella prevista ai precedenti commi 1 e 2.”
- La Legge sul bilancio statale del 2012 (Legge n.64-B/2011)
Articolo 25
Sospensione dei sussidi feriali e natalizi o equivalenti per gli aposentados e i
reformados
“1. Per la durata del PAEF, quale misura eccezionale di stabilità del bilancio, è sospeso il pagamento dei sussidi feriali e natalizi o di qualsiasi altra prestazione corrispondente alla tredicesima e alla quattordicesima mensilità, corrisposte dalla CGA, dall’I.P., dal Centro nazionale delle pensioni e, direttamente, o mediante fondi pensionistici detenuti da qualsiasi ente pubblico, a prescindere dalla natura e dal grado di indipendenza o di autonomia …, a aposentados, reformados, pre-pensionati o equiparati, la cui pensione mensile è superiore a EUR 1.100.
- I pensionati la cui pensione mensile è pari o superiore a EUR 600 e non supera l’importo di EUR 1.100 sono soggetti a una riduzione dei summenzionati sussidi o prestazioni, corrispondente a un importo calcolato nei seguenti termini: sussidi/prestazioni = 1.320 - 1,2 x la pensione mensile.
…
6. Le norme fissate nel presente articolo hanno carattere imperativo ed eccezionale, prevalgono su qualsiasi altra norma, speciale o eccezionale, contrariamente e al di sopra di contratti di lavoro collettivi e di contratti di lavoro, e non possono essere eliminate o modificate …”.
3. Rapporto del Ministero delle Finanze sul bilancio statale per il 2012 – stralci pertinenti
“La riduzione del disavanzo sarà effettuata principalmente riducendo la spesa (significativamente più di 2/3), la parte rimanente sarà fornita dall’aumento delle entrate. La flessione del fabbisogno finanziario del settore pubblico contribuirà in modo significativo ad alleviare il fabbisogno finanziario dell’economia nel suo complesso.”
…
“L’importo delle prestazioni (che rappresentano circa il 33% della spesa totale nel 2010) sarà ridotto dell’1,2% del PIL. La quota della riduzione delle indennità feriali e natalizie dei pensionati sarà … equivalente allo 0,7% del PIL.”
…
“Per la durata del Programma di assistenza economica e finanziaria è sospeso il pagamento dei sussidi feriali e natalizi o di qualsiasi altra prestazione corrispondente alla tredicesima e alla quattordicesima mensilità, in relazione a pensioni superiori a EUR 1.000. Per le pensioni di importo superiore al salario minimo (EUR 485) ma inferiore a EUR 1.000, tali sussidi sono soggetti a una riduzione progressiva …”
4. La decisione della Corte costituzionale del 5 luglio 2012 (n. 353/2012) - stralci pertinenti
“… L’efficacia delle misure adottate per conseguire un risultato [corrispondente a] un innegabile e significativo interesse generale rimane la giustificazione del trattamento differenziale di coloro che ricevono salari e pensioni provenienti dal bilancio statale.
Invero, si può sostenere che l’opzione scelta si dimostrerà particolarmente efficace, dato che contribuirà certamente alla riduzione del disavanzo a breve termine. Essa è pertanto coerente con una strategia di azione la cui definizione rientra nel margine della ‘libera prerogativa politica del legislatore’ [livre conformação política do legislador].
Conseguentemente, si può concludere che è certamente ammissibile una qualche differenziazione tra coloro che ricevono denaro proveniente da fondi pubblici e coloro che sono attivi nel settore privato, dato che nell’attuale contesto economico e finanziario qualsiasi riduzione del reddito diretta soltanto verso i primi non è ingiustificatamente discriminatoria.
Tuttavia, la libertà del legislatore di tagliare i salari e le pensioni di persone che ricevono denaro proveniente da fondi pubblici, al fine di conseguire un equilibrio del bilancio, anche nel contesto di una grave crisi economica e finanziaria, ovviamente non può essere illimitata. La differenza del grado di sacrificio imposto a coloro che sono colpiti da questa misura e coloro che non lo sono deve essere sottoposta a dei limiti.
In effetti, dal punto di vista giuridico, l’uguaglianza di trattamento deve essere sempre interpretata come un’uguaglianza proporzionale. Pertanto, la disuguaglianza giustificata da situazioni differenti non è immune da un esame della proporzionalità. La dimensione del trattamento diseguale deve essere proporzionata ai motivi che giustificano tale trattamento, e non può essere eccessiva.
Come dichiarato nelle sentenze di questa Corte nn. 39/88 e 96/2005 …: uguaglianza di trattamento non significa comunque egualitarismo. Significa piuttosto uguaglianza di trattamento proporzionale. Essa esige che situazioni sostanzialmente uguali siano trattate nello stesso modo, mentre situazioni che sono sostanzialmente differenti ricevano un trattamento differente, ma proporzionato.
Conseguentemente, nell’esame dell’uguaglianza proporzionale, dobbiamo valutare se gli importi di cui è stato sospeso il pagamento ai sensi degli articoli 21 e 25 della Legge n.64- B/2011, del 30 dicembre (la Legge sul bilancio statale del 2012 ), non siano “manifestamente” [num “critério de evidência”] eccessivamente differenti rispetto alle ragioni che giustificano una riduzione del reddito imposta solo a cittadini che ricevono denaro proveniente da fondi pubblici.
A tal fine, è necessario individuare e valutare i sacrifici imposti dalle disposizioni in esame a coloro che ricevono remunerazioni o pensioni provenienti da fondi pubblici.
Secondo tali disposizioni, i dipendenti e i pensionati del settore pubblico che ricevono un importo lordo compreso tra EUR 600 ed EUR 1.000 vedranno una riduzione del loro reddito annuo che aumenterà progressivamente fino al 14,3%. In un contesto in cui la mancanza di un reddito sufficiente è già causa di sofferenza, qualsiasi riduzione aggiuntiva del reddito di questo tipo, aumentata progressivamente fino al 14,3% del reddito annuale [delle persone colpite], è eccessivamente onerosa.
I pensionati e le altre persone che ricevono importi lordi compresi tra EUR 1.100 ed EUR 1.500 vedranno una riduzione del 14.3% del loro reddito annuo che, in questo contesto, è notevole se paragonata alle persone con lo stesso livello di reddito, o con un reddito superiore, che non sono colpite da alcuna riduzione. Per quanto riguarda le pensioni più elevate, deve essere sottolineato che per coloro che hanno un reddito dodici volte superiore all’indice del sostegno sociale ci sarà una riduzione del 25% dell’importo eccedente, e per coloro che hanno un reddito diciotto volte più elevato la riduzione sarà pari al 50%.
Anche per coloro che ricevono importi lordi superiori a EUR 1.500, la riduzione sarà pari al 14,3% del reddito annuo. Dato che la Corte costituzionale, nella sua sentenza n. 396/2011, in un contesto analogo relativo alla riduzione dei salari [dei dipendenti pubblici] prevista dall’articolo 19 della Legge n. 55-A/2010 del 31 dicembre, e che si situava tra il 3,5% e il 10% del reddito annuo, ritenne che la transitorietà e la portata di tali riduzioni fossero ancora contenute nei limiti di un sacrificio aggiuntivo esigibile, un’ulteriore nuova riduzione, che ammonta ora al 14,3% del reddito annuo [di coloro che sono colpiti], che è, in media, più del triplo delle iniziali riduzioni, [deve essere ritenuta] raggiungere un valore percentuale così elevato da non rientrare manifestamente in tali limiti.
Queste misure dureranno tre anni (2012-2014) e produrranno, per tutto questo periodo, effetti continui e cumulativi … che, insieme al congelamento dei salari e delle pensioni del settore pubblico negli anni 2010, 2011 e 2012, che proseguiranno negli anni successivi come previsto nei memoranda del PAEF, e uniti al fenomeno dell’inflazione, comporteranno una riduzione degli stipendi e delle pensioni reali equivalente ai tassi di inflazione registrati in tutto quel periodo.
Alla maggior parte degli altri cittadini che ricevono un reddito da altre fonti non è richiesto alcun sacrificio equivalente, a prescindere dagli importi [che essi ricevono].
La differenza di trattamento è così accentuata e significativa che l’efficacia della misura adottata per ridurre il disavanzo pubblico ai livelli concordati nei memoranda d’intesa non giustifica [ciò], soprattutto perché potrebbero essere previste delle misure alternative per ridurre il disavanzo sia dal lato delle spese (p. es. misure stabilite nei memoranda d’intesa) sia dal lato delle entrate (p. es. mediante misure più ampie che avrebbero lo stesso effetto della riduzione del reddito).
Tali soluzioni sarebbero sufficientemente efficaci da conseguire [gli obiettivi corrispondenti] all’interesse generale e non opprimerebbero contribuenti che ricevono reddito o prestazioni sociali provenienti da fondi pubblici.
Pertanto, è evidente che la differenza di trattamento tra le persone che ricevono un reddito o pensioni provenienti da fondi pubblici [e gli altri cittadini] è eccessiva [e non supera l’esame] dell’uguaglianza proporzionale.
Benché sia riconosciuto che ci troviamo in una situazione economica e finanziaria gravissima, in cui è importante raggiungere gli obiettivi relativi al disavanzo pubblico fissati nei memoranda d’intesa, al fine di garantire il mantenimento del finanziamento dello Stato, tali obiettivi dovrebbero essere raggiunti mediante misure di riduzione delle spese, e/o di aumento delle entrate, che non comportino una distribuzione dei sacrifici eccessivamente differenziata.
Inoltre, quanto maggiore è il grado dei sacrifici imposti ai cittadini per soddisfare gli interessi generali, tanto maggiori dovrebbero essere le esigenze di uguaglianza e di giustizia nella ripartizione di tali sacrifici.
La situazione descritta sopra e l’esigenza di risolverla mediante misure efficaci non costituirà un motivo per dispensare il legislatore dal dovere di rispettare i diritti e i principi fondamentali che costituiscono la base dello stato di diritto, compresi i parametri quali il principio dell’uguaglianza proporzionale. Certamente, la Costituzione non può ignorare le realtà economiche e finanziarie, soprattutto in una situazione che può essere considerata estremamente difficile. Tuttavia, essa possiede una specifica autonomia normativa che impedisce che gli obiettivi economici e finanziari prevalgano senza limiti su parametri quali l’uguaglianza, che la Costituzione difende e dovrebbe far rispettare.
Pertanto, si deve concludere che le disposizioni che stabiliscono la sospensione del pagamento dei sussidi feriali e natalizi o di qualsiasi altro pagamento corrispondente alla tredicesima e alla quattordicesima mensilità sia a favore di persone che ricevono un salario da enti pubblici, sia a favore di persone che ricevono pensioni [pensões de reforma ou aposentação] del regime pensionistico del settore pubblico tramite il sistema previdenziale statale, negli anni 2012-2014, violano il principio di uguaglianza nella ripartizione dell’onere pubblico, previsto dall’articolo 13 della Costituzione.
Per questo motivo, le disposizioni contenute negli articoli 21 e 25 della Legge n. 64- B/2011, del 30 dicembre (la Legge sul bilancio statale del 2012) devono essere dichiarate incostituzionali senza necessità di valutare se esse violano gli altri parametri costituzionali invocati dai ricorrenti.
Come dichiarato precedentemente, le misure che sospendono le remunerazioni e le pensioni sono state adottate nel quadro di politiche economiche e finanziarie finalizzate alla riduzione del disavanzo pubblico a breve termine, al fine di rispettare i limiti di disavanzo di bilancio (4.5% del PIL nel 2012) imposti nei summenzionati memoranda, che costituiscono la condizione per ricevere i prestiti concordati con l’Unione europea e il Fondo monetario internazionale.
Nell’attuale contesto di grave emergenza, è essenziale che lo Stato portoghese continui ad avere accesso al finanziamento esterno. Il rispetto di tali limiti di bilancio è pertanto un obiettivo di eccezionale interesse pubblico.
Tenendo presente che l’esecuzione del bilancio del 2012 è già in corso, le conseguenze di una dichiarazione di incostituzionalità potrebbero inevitabilmente determinare il mancato raggiungimento di tale obiettivo, e pertanto mettere in pericolo il mantenimento del finanziamento concordato e conseguentemente la solvibilità dello Stato. Invero, i risparmi netti della spesa pubblica ottenuti mediante la sospensione del pagamento dei sussidi feriali e natalizi o equivalenti … giocano un ruolo rilevante nel bilancio statale nonché nelle misure finanziarie attuate per conseguire il summenzionato obiettivo; sarebbe quasi impossibile nel tempo che rimane [cioè, entro] la fine dell’anno ideare e attuare misure alternative che producano effetti nel 2012 al fine di realizzare tali obiettivi di bilancio.
Ci troviamo pertanto di fronte a una situazione in cui una [questione di] interesse pubblico eccezionalmente importante esige che la Corte costituzionale limiti gli effetti della dichiarazione di incostituzionalità, come permesso dall’articolo 282 § 4 della Costituzione, che pertanto non si applicherà alla sospensione del pagamento dei sussidi natalizi e feriali o a qualsiasi altro equivalente pagamento in relazione al 2012.
Per questi motivi:
a) le disposizioni degli articoli 21 e 25 della Legge n. 64-B/2011 del 30 dicembre (la
Legge sul bilancio statale del 2012) sono dichiarate incostituzionali, con forza obbligatoria generale, in quanto esse violano il principio di uguaglianza previsto dall’articolo 13 della Costituzione della Repubblica portoghese.
b) Ai sensi dell’articolo 282 § 4 della Costituzione della Repubblica portoghese, la presente decisione di incostituzionalità non si applica alla sospensione del pagamento dei sussidi natalizi e feriali o a qualsiasi altra prestazione feriale o equivalente pagamento in relazione al 2012.
C. La valutazione dell’UE della situazione economica del Portogallo nel 2011
11. Il documento di lavoro della Commissione europea che accompagnava la Raccomandazione di raccomandazione del Consiglio sul programma nazionale di riforma 2011 del Portogallo e che formulava un parere del Consiglio sul programma di stabilità aggiornato del Portogallo, 2011-2014, emesso nel giugno del 2011 (SEC(2011) 730 definitivo), descrisse la situazione economica portoghese e le caratteristiche principali del programma di aggiustamento economico nei seguenti termini:
“1. Introduzione
Nel 2010, il PIL del Portogallo è cresciuto un tasso [sic] dell’1,3%. Questo tasso di crescita positivo è dovuto in gran parte a fattori eccezionali che hanno incrementato le esportazioni e i consumi privati. Questi ultimi in particolare hanno beneficiato degli effetti anticipatori dell’aumento dell’IVA nel luglio del 2010 e nel gennaio del 2011. Nonostante il significativo contributo della crescita del commercio esterno, il Portogallo ha perso lo 0,9% della quota del mercato delle esportazioni nel 2010. L’andamento dei prezzi e dei costi indica chiaramente che il Portogallo non stava incrementando la competitività a un ritmo sufficiente per riassorbire il disavanzo delle partite correnti, che ha raggiunto il 10% del PIL lo scorso anno. Analogamente, il consumo privato relativamente forte ha beneficiato di fattori temporanei, quali un’inflazione relativamente bassa dovuta al calo dei prezzi dell’energia. Oltre a ciò, alla fine dello scorso anno, le aspettative di aumento delle imposte indirette hanno condotto a una certa anticipazione delle spese. La debolezza generale dell’economia e il forte aumento della disoccupazione hanno determinato disavanzi pubblici consistenti, che hanno superato il 10% del PIL nel 2009 e il 9% nel 2010, contro il 3,5% nel 2008.
Durante la recessione il Portogallo ha visto la disoccupazione crescere costantemente, e raggiungere l’11,2%. I giovani (22,4% nel 2010) e la generazione più anziana (7,7%) sono più esposti alla disoccupazione della media dell’UE. I disoccupati di lunga durata rappresentano attualmente più del 55% del totale dei disoccupati. Questo può avere ripercussioni negative sul loro livello generale di competenze e rivela profondi problemi strutturali nel mercato del lavoro portoghese. In concomitanza con la disoccupazione, l’occupazione continua a calare, con un tasso di occupazione che ha raggiunto il livello più basso del decennio (70,5% nel 2010), pur essendo superiore alla media dell’UE (68,6%).
Recentemente, gli sviluppi sfavorevoli delle finanze pubbliche e le tetre prospettive di crescita economica hanno condotto a un deterioramento della credibilità e a un aumento delle pressioni nei mercati del debito sovrano. In parallelo, il settore bancario, che è fortemente dipendente dai finanziamenti esterni, si è vista sempre più preclusa la possibilità di finanziarsi sui mercati e ha fatto ampio ricorso al finanziamento dell’Eurosistema. Il governo si è dimesso in conseguenza della mancata approvazione parlamentare del Programma di stabilità alla fine di marzo. A seguito delle successive svalutazioni delle emissioni del debito sovrano portoghese, i tassi di interesse hanno raggiunto livelli incompatibili con la sostenibilità delle finanze pubbliche a lungo termine. Conseguentemente, il 7 aprile il Portogallo ha chiesto assistenza finanziaria internazionale all’Unione europea e al Fondo monetario internazionale (FMI). I negoziati tra le autorità portoghesi e una missione congiunta della Commissione, del FMI e della BCE hanno condotto, il 3 maggio, a un accordo relativo a un Programma di aggiustamento economico per il periodo 2011-2014.
2. Principali caratteristiche del Programma di aggiustamento economico [escluse le note a piè di pagina]
Il 17 maggio, il Consiglio ECOFIN ha adottato una decisione formale che autorizza l’assistenza finanziaria al Portogallo. Il Programma comprende il finanziamento esterno dell’Unione europea, degli Stati membri della zona euro e del FMI, per un importo massimo di EUR 78 miliardi e l’impegno del Portogallo ad adottare riforme profonde e sostanziali in vari settori.
Gli obiettivi di bilancio del Programma sono ambiziosi ma realistici. Il disavanzo delle amministrazioni pubbliche dovrà raggiungere il 5,9% del PIL nel 2011, il 4,5% del PIL nel 2012 e il 3,0% nel 2013, in conformità con i requisiti della procedura relativa ai disavanzi eccessivi. Si prevede che il debito pubblico raggiunga circa il 108% nel 2013 per poi diminuire progressivamente. Gli sforzi di consolidamento sono sostanziali, di portata generale e sono sostenuti da un’ampia gamma di misure finalizzate a ridurre le spese e ad aumentare le entrate.
Sul lato delle spese, le misure comprendono, inter alia, la moderazione salariale nel settore pubblico, la riduzione dei trasferimenti alle amministrazioni locali e regionali e alle imprese pubbliche, la riforma del regime pensionistico e la diminuzione delle spese in conto capitale. Sul lato delle entrate, le misure comprendono l’allargamento delle basi imponibili delle imposte sul reddito delle persone giuridiche e delle persone fisiche riducendo gli sgravi fiscali e i regimi speciali, la convergenza delle detrazioni delle imposte sul reddito delle persone fisiche applicate alle pensioni e ai redditi da lavoro, modifiche della tassazione sugli immobili, l’ampliamento delle basi dell’IVA, mediante la riduzione delle esenzioni e la ridefinizione dei beni soggetti ad aliquote intermedie ed elevate. La consolidazione del bilancio sarà sostenuta tramite misure di accompagnamento destinate a rafforzare il quadro di bilancio, migliorando tutte le fasi della procedura di bilancio compresi il monitoraggio e il controllo dello stesso, al fine di contenere i rischi fiscali. Inoltre, il Portogallo guadagnerà in efficienza mediante una profonda riorganizzazione della sua pubblica amministrazione a livello centrale, regionale e locale.
A seguito delle Raccomandazioni del Memorandum d’intesa su condizioni specifiche di politica economica, il Portogallo pubblicherà un documento di strategia fiscale per le amministrazioni pubbliche entro la fine del mese di agosto del 2011 e, a partire da questa data, annualmente in aprile, per il Programma di stabilità. Il documento specificherà le previsioni economiche e fiscali quadriennali di medio termine e i costi quadriennali di nuove decisioni politiche. I bilanci comprenderanno una riconciliazione delle revisioni delle previsioni di bilancio quadriennali attribuibili alle decisioni politiche e alle revisioni dei parametri, p. es. decisioni di politica economica, cambiamenti dello scenario macroeconomico.
Le riforme strutturali comprendono un’ampia gamma di settori, compreso il mercato del lavoro, il mercato immobiliare, l’istruzione, l’energia, i trasporti, l’ambiente imprenditoriale, il sistema giudiziario, i servizi e la sanità. L’approccio alle riforme strutturali è molto concentrato nel momento iniziale. Già nel 2011, il Portogallo dovrà applicare una prima serie di misure destinate a rafforzare il funzionamento del mercato del lavoro, attraverso la limitazione del pagamento delle indennità di licenziamento e la flessibilità delle disposizioni relative all’orario di lavoro. Il Portogallo continuerà ad adottare misure tese a combattere il problema dell’insuccesso scolastico e dell’abbandono scolastico precoce e a migliorare la qualità dell’istruzione secondaria, professionale e della formazione, al fine di incrementare l’efficienza del settore educativo, aumentare la qualità delle risorse umane e favorire le esigenze del mercato del lavoro. Nel settore dell’energia e delle altre industrie di rete, il Portogallo adotterà misure per approfondire i mercati e promuovere la concorrenza e la flessibilità. Al fine di realizzare gli obiettivi in materia di energia rinnovabile, devono essere eliminati gli ostacoli che non comportano costi. Il Portogallo garantirà che i programmi finalizzati ad aumentare l’efficienza energetica siano attuati in modo redditizio. Saranno attuate misure aggiuntive per promuovere la concorrenza e l’aggiustamento in altri settori, quali i mercati dei servizi abitativi, il sistema giudiziario e le condizioni relative all’ambiente imprenditoriale.
La liquidità bancaria rimane sotto pressione, anche se finora il sistema bancario portoghese ha gestito la crisi relativamente bene. Nel quadro del Programma, il Banco de Portugal monitorerà attentamente la situazione della liquidità del sistema bancario e interverrà, se necessario. In particolare, potranno essere emesse obbligazioni bancarie garantite dallo Stato per un importo massimo pari a EUR 35 miliardi. Durante il periodo compreso dal Programma, il settore bancario adotterà una strategia di riduzione equilibrata e ordinata della leva finanziaria, per eliminare definitivamente gli squilibri di finanziamento. Inoltre, il meccanismo di sostegno alla solvibilità bancaria sarà dotato di risorse per un importo massimo pari a EUR 12 miliardi. Allo stesso tempo, le banche dovranno continuare a rafforzare le loro riserve di capitale, aumentando il loro coefficiente Tier 1 al 10% entro la fine del 2012.
Della dotazione totale del Programma pari a EUR 78 miliardi, EUR 52 miliardi saranno corrisposti dall’UE (distribuiti ugualmente tra i contributi del Meccanismo europeo di stabilizzazione finanziaria e il Fondo europeo di stabilità finanziaria), mentre il FMI coprirà i rimanenti EUR 26 miliardi. Il Programma comprende EUR 12 miliardi riservati a potenziali esigenze di ricapitalizzazione del settore bancario, mentre le entrate provenienti dalle privatizzazioni dovranno contribuire a ridurre le esigenze di finanziamento di circa EUR 5 miliardi durante il periodo del Programma. Si prevede che il Portogallo continui a essere in condizione di rifinanziare parte del suo debito di breve termine e che torni al mercato del debito a lungo termine nel secondo semestre del 2013.
Il Programma prevede anche una riserva di finanziamento per provvedere a scostamenti inaspettati in relazione allo scenario finanziario di base tracciato dalla Commissione."
MOTIVI DI RICORSO
12. Senza invocare alcuna particolare disposizione della Convenzione, i ricorrenti lamentano l’impatto della riduzione dei sussidi feriali e natalizi sulla loro situazione finanziaria e sulle loro condizioni di vita.
13. La Corte è libera di qualificare giuridicamente i fatti della causa (si veda Guerra e Altri c. Italia, sentenza del 19 febbraio 1998, § 44, Reports of Judgments and Decisions 1998- I; Tătar e Tătar c. Romania (dec.), n. 67021/01, § 47, 5 luglio 2007; e Scoppola c. Italia (n. 2) [GC], n. 10249/03, § 54, 17 settembre 2009). Nel caso di specie, essa ritiene opportuno esaminare i motivi di ricorso dei ricorrenti dal punto di vista dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
IN DIRITTO
14. Ai sensi dell’articolo 42 § 1 del Regolamento della Corte, la Corte decide di riunire i ricorsi data la similitudine del loro quadro fattuale e giuridico.
15. I ricorrenti si basano, in sostanza, sull’articolo 1 del Protocollo n. 1 alla Convenzione, che recita come segue:
“Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni. Nessuno può essere privato della sua proprietà se non per causa di pubblica utilità e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi generali del diritto internazionale.
Le disposizioni precedenti non portano pregiudizio al diritto degli Stati di porre in vigore le leggi da essi ritenute necessarie per disciplinare l’uso dei beni in modo conforme all’interesse generale o per assicurare il pagamento delle imposte o di altri contributi o delle ammende.”
16. Essi affermano la violazione del loro diritto alla protezione dei beni a causa della riduzione dei loro sussidi feriali e natalizi per il 2012, che ammontava a una perdita totale di EUR 1.102,40, nel caso del primo ricorrente, e a una perdita totale pari a EUR 1.368,04, nel caso del secondo ricorrente.
17. Innanzi tutto, la Corte ritiene che a seguito della decisione della Corte costituzionale del 5 luglio 2012, che autorizzava nel 2012 l’attuazione dell’articolo 25 della Legge sul bilancio statale del 2012, e che aveva effetto erga omnes, non esistessero più mezzi di ricorso interni effettivi disponibili per i ricorrenti ai sensi dell’articolo 35 § 1 della Convenzione.
18. Tutti i principi che si applicano generalmente alle cause relative all’articolo 1 del Protocollo n. 1 sono ugualmente pertinenti quando si tratta di pensioni. Questa disposizione non garantisce il diritto a diventare proprietario di un bene. Con la stessa logica, non può essere interpretata come se garantisca il diritto a una pensione di un particolare importo (si veda Skorkiewicz c. Polonia (dec.) n. 39860/98, 1° giugno 1999). L’articolo 1 del Protocollo n. 1 non pone alcun limite alla libertà dello Stato contraente di decidere se disporre o meno di qualsiasi tipo di regime di previdenza sociale, o di scegliere il tipo o l’importo delle prestazioni da fornire in base a tale regime. Se, tuttavia, in uno Stato contraente vige una legislazione che prevede di diritto il pagamento di una pensione - subordinata o meno al precedente versamento di contributi - si deve ritenere che tale legislazione generi un interesse patrimoniale che rientra nell’ambito dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 per le persone che soddisfano i suoi requisiti (si veda Andrejeva c. Lettonia [GC], n. 55707/00, § 77, con ulteriori riferimenti, in particolare a Stec c. Regno Unito (dec.), nn. 65731/01 e 65900/01, CEDU 2005-X e a Kjartan Ásmundsson c. Islanda, n. 60669/00, § 39, CEDU 2004 IX; e Carson e Altri c. Regno Unito [GC], n. 42184/05, § 64, CEDU 2010). La riduzione o la sospensione di una pensione può pertanto costituire un’ingerenza nei beni che deve essere giustificata (si veda Valkov e Altri c. Bulgaria, nn. 2033/04, 19125/04, 19475/04, 19490/04, 19495/04, 19497/04, 24729/04, 171/05 e 2041/05, § 84, 25 ottobre 2011 con ulteriori riferimenti, in particolare a Rasmussen c. Polonia, n. 38886/05, § 71, 28 aprile 2009, e Panfile c. Romania (dec.), n. 13902/11, § 15, 20 marzo 2012).
19. Nel caso di specie, entrambi i ricorrenti avevano diritto a ricevere i sussidi feriali e natalizi nel 2012, che essi ricevettero come di consueto nel luglio e nel novembre 2012, benché con una riduzione pari al 10,8% del totale delle prestazioni pensionistiche annuali nel caso del primo ricorrente e al 10,7% nel caso del secondo ricorrente. Conseguentemente, in relazione ai loro sussidi feriali e natalizi entrambi i ricorrenti avevano un interesse patrimoniale che rientrava nell’ambito dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
20. L’articolo 1 del Protocollo n. 1 esige che qualsiasi ingerenza di un’autorità pubblica nel pacifico godimento dei beni debba essere prevista dalla legge: infatti, la seconda frase del primo comma dell’articolo autorizza la privazione dei beni “alle condizioni previste dalla legge”. Inoltre, lo stato di diritto, uno dei principi fondamentali di una società democratica, è una nozione inerente a tutti gli articoli della Convenzione (si veda Ex Re di Grecia e Altri c. Grecia [GC] (merito), n. 25701/94, § 79, CEDU 2000–XII; e Broniowski c. Polonia [GC], n. 31443/96, § 147, CEDU 2004 V).
21. Quanto alla causa dei ricorrenti, la Corte osserva che, nonostante il fatto che le pertinenti disposizioni di legge interne siano state dichiarate incostituzionali, in quanto non era stato richiesto alcun equivalente sacrificio ai cittadini impiegati nel settore privato, la Corte costituzionale adottò comunque la decisione di consentire i tagli per il 2012 a norma dell’articolo 282 § 4 della Costituzione portoghese, che permette che in circostanze eccezionali gli effetti di una dichiarazione di incostituzionalità siano limitati. I tagli furono pertanto consentiti dalla Corte costituzionale in conformità con il diritto interno ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1.
22. La Corte sottolinea che qualsiasi ingerenza nel pacifico godimento dei beni debba perseguire anche un fine legittimo di interesse pubblico (si veda Broniowski, sopra citata, § § 147-48, e Hutten-Czapska c. Polonia [GC], n. 35014/97, §§ 163-64, CEDU 2006 VIII). A questo riguardo ai sensi della Convenzione è generalmente concesso allo Stato un ampio margine di apprezzamento quando si tratta di misure generali di politica economica o sociale. In ragione della loro diretta conoscenza della loro società e delle sue esigenze, le autorità nazionali sono in linea di massima in una posizione migliore del giudice internazionale per valutare ciò che corrisponde all’interesse pubblico, per ragioni sociali o economiche, e la Corte rispetterà generalmente la scelta politica del potere legislativo a meno che essa non sia “manifestamente priva di un fondamento ragionevole” (si veda National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire Building Society c. Regno Unito, 23 ottobre 1997, § 80, Reports 1997 VII, e Stec e Altri c. Regno Unito [GC], nn. 65731/01 e 65900/01, § 52, CEDU 2006 VI). Il margine è anche più ampio quando le questioni riguardano una valutazione delle priorità relative all’assegnazione di risorse statali limitate (si veda Pentiacova e Altri c. Moldavia (dec.), n. 14462/03, 4 gennaio 2005; Huc c. Romania e Germania (dec.), n. 7269/05, § 64, 1 dicembre 2009; e Koufaki e Adedy c. Grecia (dec.), nn. 57665/12 e 57657/12, § 31, 7 maggio 2013).
23. Tuttavia il margine di apprezzamento di cui gli Stati godono in questi particolari campi non è illimitato. La Corte deve essere convinta che sia stato raggiunto un “giusto equilibrio” tra le esigenze di interesse generale della comunità e i requisiti di protezione dei diritti fondamentali dell’individuo. In particolare, la Corte deve accertare se in ragione dell’ingerenza statale la persona interessata abbia dovuto sopportare un onere sproporzionato ed eccessivo (si veda Hutten-Czapska, sopra citata, § 167; Koufaki e Adedy, sopra citata, § 42).
24. Nella valutazione della proporzionalità delle misure adottate in relazione a diritti pensionistici, un’importante considerazione è se il diritto del ricorrente di percepire prestazioni dal regime di assicurazione sociale in questione sia stato violato in modo tale da pregiudicare l’essenza del suo diritto. Si può anche tener conto della natura della prestazione soppressa - in particolare, se essa ha avuto origine da un regime pensionistico vantaggioso disponibile solo a determinati gruppi di persone. La valutazione può variare in base alle particolari circostanze del caso e alla situazione personale del ricorrente; mentre una privazione totale dei diritti che comporti la perdita dei mezzi di sussistenza equivale in linea di massima alla violazione del diritto di proprietà, l’imposizione di una misura ragionevole e proporzionata non vi equivale (si veda Janković c. Croazia, (dec.), n. 43440/98, CEDU 2000- X; Schwengel c. Germania (dec.), n. 52442/99, 2marzo2000; Lakićević e Altri c. Montenegro e Serbia, nn. 27458/06, 37205/06, 37207/06 e 33604/07, §§ 62-63, 13 dicembre 2011; Apostolakis c. Grecia, n. 39574/07, §§ 41-42, 22 ottobre 2009; Kjartan Ásmundsson, sopra citata, § 45; Valkov e Altri sopra citata, § 97; Maggio e Altri c. Italia, nn. 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08 e 56001/08, § 63, 31 maggio 2011; e Frimu e 4 altri ricorsi c. Romania (dec.), n. 45312/11, §§ 42-48, 7 febbraio 2012). In tutti questi casi, le riduzioni erano misure generali finalizzate ad annullare privilegi speciali o a far confluire dei regimi pensionistici speciali in quello generale.
25. Nel caso di specie, la Corte osserva che i tagli dei sussidi feriali e natalizi previsti dalla Legge sul bilancio statale del 2012 miravano a ridurre la spesa pubblica ed erano parte di un programma ideato dalle autorità nazionali e dai loro omologhi dell’UE e del FMI per consentire al Portogallo di garantire al bilancio statale la necessaria liquidità e conseguire un risanamento economico a medio termine (si vedano i paragrafi 4 e 11 supra). Il fatto stesso che si sia dovuto creare un programma di tale dimensione dimostra che la crisi economica che stava asfissiando l’economia portoghese nel periodo pertinente, e il suo effetto sul bilancio statale, erano di natura eccezionale, come riconobbe infatti la Corte costituzionale nella sua decisione del 5 luglio 2012.
26. Come fece recentemente in circostanze analoghe relative a misure di austerità adottate in Grecia (si veda Koufaki e Adedy, sopra citata, § 41), la Corte ritiene che i tagli delle prestazioni previdenziali previsti dalla Legge sul bilancio statale del 2012 corrispondessero chiaramente all’interesse pubblico ai sensi dell’articolo 1 del Protocollo n. 1. Come in Grecia, queste misure furono adottate in una situazione economica estrema, ma a differenza della Grecia esse erano transitorie.
27. La Corte deve ora valutare se sia stato raggiunto un giusto equilibrio tra le esigenze di interesse generale della comunità e i requisiti di protezione dei diritti fondamentali personali dei ricorrenti.
28. A tale riguardo, la Corte osserva che pur avendo ridotto i sussidi della tredicesima e della quattordicesima mensilità dei ricorrenti rispettivamente di EUR 1.102,40 ed EUR 1.368,04 (10,8% e 10,7% dei loro precedenti diritti pensionistici, si veda paragrafo 7 supra), l’articolo 25 della Legge sul bilancio statale non modificò l’importo della loro pensione di base, che essi continuarono a ricevere per i dodici mesi del 2012. Inoltre, questi tagli erano applicabili solo per un triennio (2012-2014). L’ingerenza della Legge sul bilancio statale del 2012 nel diritto dei ricorrenti al pacifico godimento dei loro beni era pertanto limitata sia nel tempo sia in termini quantitativi (meno dell’11% delle loro prestazioni previdenziali totali). In tali circostanze, non fu sproporzionato ridurre il disavanzo del bilancio statale sul lato della spesa, tagliando salari e pensioni pagati nel settore pubblico, senza che fossero fatti tagli equivalenti nel settore privato (si veda Koufaki e Adedy, sopra citata, §§ 43-47). Inoltre, dato che il legislatore rimase nei limiti del suo margine di apprezzamento e che le precedenti misure relative alle “riduzioni remunerative” contenute nella Legge sul bilancio statale del 2011 si erano dimostrate insufficienti, non spetta alla Corte decidere se avrebbero potuto essere previste migliori misure alternative per ridurre il disavanzo del bilancio statale (si veda Koufaki e Adedy, sopra citata, § 48).
29. Alla luce dell’eccezionale crisi economica e finanziaria affrontata dal Portogallo nel periodo pertinente e data la portata limitata e la transitorietà della riduzione dei loro sussidi feriali e natalizi, la Corte ritiene che i ricorrenti non abbiano sopportato un onere sproporzionato ed eccessivo.
30. Ne consegue che il ricorso è manifestamente infondato e deve essere rigettato in applicazione dell’articolo 35 §§ 3 (a) e 4 della Convenzione.
Per questi motivi, la Corte all’unanimità Decide di riunire i ricorsi;
Dichiara i ricorsi irricevibili.
Stanley Naismith Cancelliere
Guido Raimondi Presidente
